【摘要】随着课程改革的深入推进，健全组织结构，引入课程中介组织，缓解政府的管理压力，为课程改革的推进提供专业支持，已经成为亚待关注的研究课题。当前，在基础教育领域对课程中介组织的研究刚刚起步，我们需要对课程中介组织的内涵、性质、功能以承建设路径进行系统的研究，为课程中介组织的建立提供理论支持。

一、什么是课程中介组织

(一)课程中介组织的界定

课程中介组织的界定需要从两个维度入手。其一，什么是组织。课程中介组织是组织的下属概念，通过对组织特征的探析，我们可以进一步明确课程中介组织的外在边界。其二，什么是教育中介组织。课程中介组织与教育中介组织属于同源的概念，我们明晰了教育中介组织的概念，据此可以推演课程中介组织的内在属性。

在管理学中，组织的涵义可以从静态与动态两个方面来理解。从静态方面看，指组织结构，即：反映人、职位、任务以及它们之间的特定关系的网络。这一网络可以把分工的范围、程度、相互之间的协调配合关系、各自的任务和职责等用部门和层次的方式确定下来，成为组织的框架体系。从动态方面看，指维持与变革组织结构，以完成组织目标的过程。通过组织机构的建立与变革，将生产经营活动的各个要素、各个环节，从时间上、空间上科学地组织起来，使每个成员都能接受领导、协调行动，从而产生新的、大于个人和小集体功能简单加总的整体职能。通过对组织概念的分析，我们可以看出组织具有三个典型特征。其一，目的性，即任何组织都应该有明确的组织目标；其二，效率性，建立组织的目的是讲究效率，以最有效的方法达到目标；其三，约束性，组织的运行需要制定规章制度，以确保组织内的所有个体都有一个共识的行动框架。作为下属概念的课程中介组织也具有这些特征，这些特征基本上确立了课程中介组织的外在边界。但提岁寸课程中介组织概念的界定，仅仅着眼于外在共性的描述是远远不够的，我们必须探寻课程中介组织的独有特性。要想明确课程中介组织的内在属性，我们就必须清楚教育中介组织的性质与职能。

有关教育中介组织的概念，有多种说法，概括起来，下面几种界定比较具有典型意义。教育中介组织，在西方被称为“中介团体”(intermediary body)或缓冲组织(buffer organization)或“减压阀”，一般说来它是教育领域内的社会中介组织，是指按照一定的法律、法规、规章，遵循独立、公开、公正的原则在教育活动中发挥服务、沟通、公证、监督和评价的功能，实行具体服务性、执行性及部分监督行为的社会机构。这种界定主要突出了教育中介组织的性质定位。徐朝晖认为，教育中介组织是指在教育主体中逐步分离出来的、专门为教育主体提供社会化服务的组织，是介于教育行政机关与学校之间、学校与学校之间、学校与社会其他组织或个人之间的组织，是以从事咨询、指导、评价等信息服务为主的经营性组织。这种界定侧重描述教育中介组织的组织职能。金东海认为，教育中介组织主要是指参与政府教育决策和各级各类管理教育运行活动的教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会、学校董事会和家长委员会等中介性机构。这种界定意在描述教育中介组织的内在构成要素。

上述对教育中介组织概念的界定，虽然论述的角度不同，但据此我们可以清晰地梳理出教育中介组织的内在属性，从组织的定位来讲，它属于社会机构；从组织的功能来讲，它主要承担服务功能；从组织的活动形式来看，它更多是以代理的形式参与教育事务。作为同源概念，这些属性同样也属于课程中介组织。通过对课程中介组织外在特征以及内在属性的分析与阐释，我们可以推演出，课程中介组织是指课程领域内介于政府和学校之间，遵循独立、公开、公正的原则，从事课程决策咨询、课程政策审议、课程发展评价、课程质量监控等工作，为政府和学校提供专业服务的社会经营机构。

(二)课程中介组织的特征

第一，独立性。中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产物，其产生源于资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散的转变。政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的。可以说，政府职能的改变是发展中介组织的社会基础和动力，没有政府职能的改变，就没有中介组织赖以生存发展的土壤。课程中介组织摆脱了单纯以行政指令的手段配置资源的局限，强调在遵循市场规律以及科学研究的基础上以自己的知识、技术等为政府及学校提供专业支撑。课程中介组织工作的开展要坚持学术导向，要具有独立性，只对自己的研究负责，不受政府干预，也不为其他利益所左右。当然这种独立是相对的，不受政府干预，并不意味着政府“权力真空”，政府在其中要发挥指导和监督功能。当前西方一些发达国家的教育中介组织已经发展得比较成熟，审视这些中介机构的性质，我们同样能发现，事实上政府对教育中介机构的影响力还是比较明显的。譬如，在国外，“教育评估中介机构存在着多种类型：美国是典型的‘民办民营’型；法国是典型的‘官办官营’型；日本的鉴定委员会是‘民办官助’型；更多的国家和地区则采用了‘官办民营’型”。教育中介机构的性质不同，政府的影响力也存在很大差异。一般来讲，“官办官营”型的中介机构，属于官方的中介组织，政府主导的痕迹较浓一些，而“民办民营”型的中介机构，属于非官方组织，其中立性就更强一些，“民办官助”和“官办民营”属于半官方型组织，其自主权介于上述两种中介组织之间。但是，不管哪一种课程中介组织，其“中介”的地位决定了，它要摆脱对政府的单纯依赖，相对独立自主的开展工作，这样才能比较公正、全面、准确地提供信息，保证课程改革科学地推进。

第二，沟通性。在现代社会，“政策制定的过程就是众多利益集团代表各自成员的利益，进行利益的表达与聚合，通过竞争、讨价还价和妥协等达成各方可以接受的公共政策的过程”。课程中介组织是连接政府、社会、学校之间的桥梁和纽带，它既不是政府的附属物，也不是学校的代言人，它是各种不同利益群体的调节与平衡组织。一方面，它能客观地传达政府精神，代替政府为学校的课程管理提供有效的指导；另一方面，它也可以通过科学调研，把学校的需要、困难反映给行政部门，为政府的课程决策以及课程评价提供准确的信息，从而保证课程决策和执行的规范化和科学化。当政府与学校或学校与社会在一些课程改革问题上出现认识分歧的时候，课程中介组织也可以作为双方利益的“缓冲器”，介入各方的运作过程，尽可能化解矛盾，实现利益双赢。当前随着社会转型，政府和学校的关系不再是简单的线型模式所能概括。在这种背景下，信息沟通便显得越来越重要。西蒙认为，组织中的信息沟通是一个双向的过程。信息沟通既包含向决策中心传递即时信息、建议和紧急情报，也包含把决策从决策中心传递到组织的其他部分。信息沟通是一个向上、向下的双向沟通，并最终遍布组织的过程。课程中介组织的建立能够很好地担负这一职责，它能利用自己“中介”地位实现信息的有效沟通，从而理顺政府和学校的关系，使课程运作更加有序。

第三，专业性。时代的需要只是昭示了课程中介组织建立的必要性，至于其最终能不能被政府和学校认同和接受，关键是课程中介组织究竟能不能替代政府实现对学校微观管理，弥补管理中的漏洞，同时也取决于课程中介组织能不能为学校提供切实的指导，帮助学校提高课程管理的水平，这两个条件决定了课程中介组织必须具有较高的专业水平。目前课程中介组织的成员应该包括课程专家、学科专家、优秀教师代表以及专业技术人员，他们利用自己的专业知识和技能在课程咨询、课程决策、课程评价以及课程监控、教师发展等方面，为政府和学校提供理论和技术支持。只有这样，课程中介组织作为政府和学校之外的“第三部门”才能担负起“中间人”和“裁判员”的角色，为课程改革保驾护航。

第四，服务性。著名经济学家吴敬琏说过，中介组织是保证现代市场经济能够运转的支持系统，它的主要功能在于为交易双方提供中介服务，以便降低交易成本，特别是信息成本。阁相当长时期，我国采取的是行政本位的课程管理方式，政府在课程管理方面独揽一切，从课程决策、课程设计直至课程实施、课程评价甚至课程资源的开发，政府都发挥着绝对的控制作用。在计划经济的体制下，这种模式的局限还体现的不甚明显，但是随着社会转型，随着市场经济体制的确立，在课程的微观管理方面，政府开始显得力不从心，在某些环节，政府管理的“缺位”“失位”“错位”等问题愈来愈凸显，而且这种完全的行政管理方式成本损耗太大，不符合市场经济的规律。在这种背景下，我们迫切需要有一种组织来承接政府的这部分职能，它通过提供专业、权威的服务，有效地协调政府和学校的关系，减除二者的“包办婚姻”关系，降低课程管理成本。课程中介组织就是这种背景的产物，因此从它诞生之日起，服务性就是其内在属性。对于政府而言，课程中介组织不但能替代执行课程的微观管理，而且能为宏观的课程决策，提供咨询服务。对于学校而言，课程中介组织不但能为其具体的课程运作提供专业指导，而且能有效地把学校的实际情况反馈给政府，保证课程改革的科学性和可行性。

二、课程中介组织的功能

课程中介组织的功能集中体现为咨询、评估与监控三个方面。

第一，课程咨询。随着教育决策不断趋于民主和科学，教育咨询已经成为一个巫待关注的政策命题。教育决策科学与否，在很大程度上取决于教育信息的收集、整理、加工和处理是否全面、具体、准确、及时。教育中介组织由于具有相对的中立性和专业性，在信息收集和处理方面相对公正、客观，因而能够为教育决策提供更有效的咨询服务。在基础教育领域，建立课程中介机构，为基础教育课程改革提供课程咨询，也逐渐成为各国课改的共识。例如，日本的课程委员会，就承担着为国家课改提供课程决策、教师发展等方面政策咨询的功能。

第二，课程评估。课程评估是一个古老而又崭新的领域，自从1897年美国学者莱斯以拼字测验检验拼字教学时间对学生学习效果的影响开始，在一百多年的历史中，课程评价的理念不断更新，从重测验到重判断，从重量化到重质性，从重结果到重过程。这种变化不仅仅体现了价值观念的变迁，同时也对课程评价技术的科学含量要求越来越高，这种变化昭示着课程评价组织需要重新定位。课程评价必须要突破国家评估和校本评估的局限，引入其他社会专业机构分担某些评价的功能，课程中介组织就是最合适的选择。课程中介组织介于政府和学校之间，没有直接的隶属关系，其行为具有相对的独立性、客观性、技术性，其评价鉴定的信度、效度也就具有可靠性，可以被委托广泛地进行公正、客观的评估鉴定活动。以英国为例，1997年10月英国成立课程与资格局，它不是一个政府的行政部门，而是州个专业的公共机构。课程与资格局的使命是保证机会均等，保证不同能力的公民都可以接受国家课程、测验与考试。它的工作职责是，支撑与发展国家课程与相应的评价、测验与考试，是英国基础教育阶段课程与资格事务的专业机构。它既是教什么(课程)的制订者，又是怎样教(特别是课程资源)的支持者，也是学生学得怎样的评价者、国家或地区教育质量权威信息的发布者。课程与资格局属于一个半官方的课程中介机构，它在国家授权的基础上，通过自己的专业优势，及时、准确地对课程的实施情况进行评估，并积极提出实施建议和调整策略，为课程的推进提供优质服务。

第三，课程监控。课程监控是政府控制教育的重要手段，一般来讲，课程监控的职责都是由政府的相关部门直接承担，督导机构就是一种典型的国家进行课程监控的组织。在这方面法国的做法比较具有代表性，法国教育督导机构分为三个等级。中央一级教育督导机构是设在国民教育部内的总督导处，第二级是25个大学区的督学，第三级是国民教育省督学，三级督导机构遵循科层制形式，权力逐级下放，形成一个层次有序、职能明确的教育督导体系。这种课程监控组织，对于落实国家课程政策，推进课程实施，具有较好的控制和保障作用。这种教育组织有利于贯彻既定课程方案，但不容易发现课程改革中的问题，不利于课程改革的调整和修正。针对这种弊端，一些国家开始把一部分课程监控权让给一些课程中介机构。譬如，英国就专门设立了一些非官方的、专业的课程监控机构，英国的专业中介有两类，一类是诸如牛津、剑桥考试局这样的教育证书考试机构，历史已经相当久了，主要是在基础教育的结束阶段实施各种证书考试，对课程与教学的质量进行终端监控。另一类是以服务学校教学为宗旨的机构，它们根据学校的需要在课程的实施过程中进行检测，评估教学质量以及学生的学习情况，及时发现教学中存在的问题，提出改进教学的建议。课程中介组织承担课程监控任务，可以深入课改实践，真实地反映现存问题与需要，使课程改革的推进有更坚实的现实支撑。

三、如何规范课程中介组织

第一，确立课程中介组织的合法地位。近年来，我国已经逐渐意识到教育中介组织在国家公共管理中的重要作用，并出台了一系列的文件、法律，来确保教育中介组织的合法地位。1994年，《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中强调指出：为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。1999年，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则重申了建立和健全教育中介组织的重要性、并指出：在高中及以上的教育办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。2004年，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中也明确指出：教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量，并鼓励民办学校开展教育教学研究工作，促进民办学校提高教育教学质量。这些文件、法律和法规为教育中介组织的建立提供了政策保证和法律依据。

第二，完善课程中介组织的机构。根据国际惯例，课程中介组织的机构包括官方、半官方、民办多种形式，几种形式的中介机构协同作用，方能有效沟通政府和学校的关系。我国从1993年开始关注教育中介组织的建设，《中国教育改革和发展纲要》发布之后，一些发达地区相继成立高等教育评价中介机构。例如，上海于1996年成立“上海高等教育评估事务所”，江苏省于1997年成立“江苏省教育评估院”，广东省成立了“广东教育发展研究与评估中心”。进入新世纪，几乎各地都成立了省级教育评价机构。综观我国教育中介组织十几年的发展历程，我们发现还有许多问题有待解决。其一，中介组织的功能单一。目前我国的教育中介组织更多集中在教育评估领域，咨询、评价、监控领域的中介组织还很欠缺。其二，中介组织的形式残缺。我国的教育中介组织多是以官方或半官方的形式存在，民办的教育中介组织发展滞缓。其三，课程中介组织缺失。目前教育中介组织主要集中在宏观教育领域，专门的课程中介组织为数甚少。为了有效发挥课程中介组织的功能，让课程中介组织真正当起政府“缓冲器”和“减压阀”的职责，需要进一步强化课程中介组织的建设，构建功能齐全，形式多样的课程中介组织，为课程运作机制的研究与施行提供专业支持。

第三，明确课程中介组织的运作形式。课程中介组织主要通过委托、代理、授权等形式进行运作。授权、委托是当代行政发展的重要趋势，是行政分权的重要形式。“任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定以后，不可能一成不变。面对越来越复杂和紧迫的社会问题，政府往往需要把有关公共管理职权转交给其他主体行使，这就出现了授权和委托，即行政分权。这种形式的行政分权被称为‘公务分权’或‘功能性分权’”。即国家把一部分公共管理的权力转交给教育中介组织去行使。行政分权，可以使政府从琐碎的具体事务中摆脱出来，集中精力做好宏观决策和指导，这样政府工作将会变得更加轻松，同时社会参与课程建设的积极性将会得到保护。就当前的课程改革而言，课程决策权还应该由政府掌控，这样可以保证整个课程改革的方向不发生偏离，但是课程咨询权、教材编写与选用权、课程评价权、课程监控权应该授权给一些专业的、有认证资质的课程中介机构来完成。课程中介组织在政策赋予的权力框架下，遵循教育规律和市场规律开展工作，完成政府委托的工作。

委托、代理是课程中介组织开展工作的另一种形式。委托、代理关系产生于信息不对称。代理人所拥有的私人信息比委托人更多，……所以，他代理委托人经营比委托人自己经营更能带来经营效率的提高和财富的组织。当前，随着社会利益关系日趋多元化和复杂化，在微观的学校管理层面，由于信息制约，出现了许多政府“管不了”“管不好”的问题，“政府失灵”的现象愈来愈凸显。在这种背景下，政府就可以委托一些课程中介机构代理其部分业务，然后通过“政府采购”的形式，从这些中介组织购买“产品”。